Sve razvijene zemlje imaju zakon o bankrotu, ali ne postoji ekvivalentni okvir za državne zajmoprimce. Taj pravni vakuum je značajan, jer, kao što trenutno možemo vidjeti u Grčkoj i u Portoriko, on može isisati život iz gospodarstva. Ujedinjeni narodi u rujnu su napravili veliki korak naprijed u popunjavanju te praznine, odobrivši skup načela za restrukturiranje državnog duga.

Devet pravila – primjerice, pravo države da započne s restrukturiranjem duga, državni imunitet, nepristranost u postupanju prema vjerovnicima, restrukturiranje sporazuma koje je odobrila većina vjerovnika ne mogu spriječiti druge države ili ne reprezentativni manjinski vjerovnici, transparentnost, nepristranost, legitimitet, održivost, i postupanje u dobroj namjeri u pregovorima – sačinjavaju rudimente učinkovite međunarodne vladavine prava. 

Snaga interesnih skupova
Ukupno 136 članova Ujedinjenih naroda dalo je sveobuhvatnu podršku ovim načelima, dok ih je samo 6 (predvođeni SAD-om) glasalo protiv, što ukazuje na razmjere globalnog konsenzusa vezano uz potrebu pravovremenog rješavanja dužničkih kriza. Međutim, provedba sljedećeg koraka – međunarodni sporazum koji bi uspostavio propise o bankrotu na globalnoj razini koji bi obvezivali sve države – mogla bi se pokazati težom. Nedavni događaji ističu ogromne rizike koje predstavlja nepostojanje okvira vezanog uz restrukturiranje državnog duga. Dužnička kriza u Portoriku ne može se riješiti. Ponajprije jer su sudovi u SAD-u poništili domaći zakon o bankrotu, odredivši da, stoga što je taj otok zapravo američka kolonija, njegova vlada nije ovlaštena na donošenje vlastitih zakona.  U slučaju Argentine, drugi američki sud dozvolio je maloj manjini takozvanih lešinarskih fondova da ugrozi proces restrukturiranja s kojim se bilo složilo 92,4% vjerovnika te zemlje.

Slično se dogodilo i u Grčkoj, izostanak zakonodavnog okvira na međunarodnoj razini bio je važan razlog uslijed kojeg je njenim vjerovnicima – Trojki, koja se sastoji od EK, Europske središnje banke i MMF-a – bilo omogućeno nametanje politike koja je rezultirala ogromnim štetama. Međutim, neke moćne interesne skupine suzdržale bi se od uspostavljanja zakonodavnog okvira na međunarodnoj razini. Međunarodna organizacija koja zastupa interese aktera na tržištu kapitala (ICMA), koju podržavaju MMF i američka državna riznica, predlaže promjene u jeziku kojim su pisani dužnički ugovori. Temelj takvih prijedloga je provođenje boljih klauzula o kolektivnom djelovanju (CACs), temeljem kojih bi prijedlozi o restrukturiranju koje odobri većina vjerovnika postali obvezujući za sve ostale. Međutim, dok bi bolje klauzule o kolektivnom djelovanju (CACs) zasigurno zakomplicirale život lešinarskim fondovima, one nisu sveobuhvatno rješenje.

Zapravo, težište na prilagođavanju dužničkih ugovora ostavlja neriješenim brojna pitanja od iznimne važnosti i na neki način uključuje nedostatke trenutnog sustava – ili čak dodatno pogoršava situaciju.  Primjerice, jedno ozbiljno pitanje koje ostaje neriješeno prijedlogom Međunarodne organizacije koja zastupa interese aktera na tržištu kapitala (ICMA) je kako razriješiti sukobe koji nastaju kad se obveznice izdaju u različitim jurisdikcijama s različitim zakonodavnim okvirima. Ugovorno pravo može funkcionirati dobro kad se radi o samo jednoj klasi vlasnika obveznica; ali kad se radi o obveznicama koje su izdane u različitim jurisdikcijama i u različitim valutama, taj prijedlog organizacije ICMA ne uspijeva riješiti težak problem "gomilanja"(kako mjeriti glasove različitih potraživatelja?).

Štoviše, prijedlog organizacije ICMA promiče među različitim financijskim centrima djelovanje u dosluhu: uvažavali bi se glasovi za aktivaciju klauzule o kolektivnom djelovanju (CACs) samo onih vjerovnika koji bi posjedovali obveznice izdane u ograničenoj skupini jurisdikcija. Stoga se ni na koji način nije razriješila velika nejednakost između formalnih vjerovnika i onih implicitnih (primjerice, penzionera i radnika prema kojima državni dužnici također imaju obveze) koji ne bi imali nikakvog prava glasa u prijedlogu restrukturiranja.  Svih šest zemalja koje su glasale protiv rezolucije UN-a (SAD, Kanada, Njemačka, Izrael, Japan, te Velika Britanija) imaju vlastite zakone o bankrotu, jer smatraju da klauzule o kolektivnom djelovanju (CACs) nisu dostatne. Ipak, sve one odbijaju prihvatiti da se opravdanje za vladavinu prava na lokalnoj razini – uključujući odredbe vezane uz zaštitu slabih zajmoprimaca od moćnih i nasilnih vjerovnika – može primijeniti i na međunarodnoj razini. Možda je to stoga što su sve one vodeće zemlje vjerovnici, koje nemaju nikakvu želju prihvatiti ograničenja vlastitih ovlasti. 

Poštovanje načela
Poštovanje za svih devet načela koje je odobrio UN upravo je ono što nedostaje tijekom posljednjih nekoliko desetljeća. Primjerice, grčko restrukturiranje duga u 2012. nije povratilo održivost, kao što je pokazala očajnička potreba za novim restrukturiranjem samo tri godine nakon toga. Također, kršenje načela državnog imuniteta i nepristranost u postupanju prema vjerovnicima postalo je gotovo pravilo, što se tako jasno očitovalo u odluci suda u New Yorku vezano uz argentinski dug.

Tržište razmjene kreditne ogluhe dovelo je do netransparentnih postupaka restrukturiranja duga koji ne daju poticaja interesnim stranama za postupanje u dobroj namjeri prilikom pregovora. Ironija je u tome što zemlje poput SAD-a prigovaraju međunarodnom zakonodavnom okviru jer on remeti njihov nacionalni suverenitet. Međutim, najvažnije načelo kojemu je međunarodna zajednica dala svoj pristanak je poštivanje državnog imuniteta: postoje ograničenja koja tržišta – i vlade – ne mogu prijeći. Postojeće vlade mogu biti u iskušenju da kratkoročno zamijene državni imunitet za bolje uvjete financiranja, nauštrb većih troškova koje će platiti njihovi nasljednici. Niti jedna vlada ne bi smjela imati pravo na odricanje od državnog imuniteta, kao što niti jedna osoba ne može prodati sebe u ropstvo.

Prigovori SAD-a
Restrukturiranje duga nije igra nulte sume. Okviri koji njom upravljaju određuju ne samo kako se pita mora podijeliti među formalnim vjerovnicima i među formalnim i neformalnim potraživateljima, već također o veličini te pite. Zakonodavni okviri o bankrotu na domaćoj razini razvili su se jer je se kažnjavanje nesolventnih dužnika zatvorom pokazalo kontraproduktivnim – zatvorenik ne može otplatiti svoje dugove. Na sličan način, udaranje po zemljama dužnicima kad su u problemima samo dodatno pogoršava stvari: niti zemlje u gospodarskom slobodnom padu ne mogu otplatiti svoje dugove. Sustav koji zaista riješava državne dužničke krize mora se temeljiti na načelima koja povećavaju veličinu pite i omogućavaju da se ona podijeli na pravedan način. U ovom trenutku međunarodna zajednica opredijelila se za ta načela; sad je samo neophodno uspostaviti sustav. 

Koautor Martin Guzman je postdoktorski znanstveni suradnik na odjelu za ekonomiju i financije na Poslovnoj školi Sveučilišta u Kolumbiji

© Project Syndicate, 2015.