Glomazna, rastrošna, neefikasna, prekobrojna… Dio je to epiteta kojima javnu upravu časti širok spektar kritičara, od medija i poduzetnika do političara na izvršnim mjestima, koji su i sami dio te iste javne uprave. "Da, to se ponekad radi namjerno, možda i zlonamjerno, ponekad iz neznanja.

Općenito, imamo nisku razinu poznavanja javnoga sektora, koji se napada en bloc, čak i kod onih koji imaju određene uloge, pozicije i radna mjesta u javnoj upravi", kaže Ivan Koprić, predstojnik katedre za upravne znanosti na Pravnom fakultetu u Zagrebu te predstojnik Zavoda za javno pravo i javnu upravu.Javnoj upravi, koja ima velikih problema s funkcioniranjem, potrebna je sveobuhvatna reforma kako bi Hrvatska napokon postala zemlja privlačna za vlastite građane te za toliko željene inozemne investitore. Izvršnoj vlasti i građanima trebalo bi biti jasno da se reforma javne uprave ne radi u jednom mandatu Vlade, a kamoli u dvije godine, kao što mnogi zazivaju. Koprić smatra da teritorijalna reorganizacija ne može biti provedena za manje od desetak godina, s tim da bi optimalno bilo da traje tri mandata, odnosno 12 godina. "No, mnoge druge reformske mjere mogu se provesti u puno kraćim razdobljima", kaže Koprić.

Dodaje da je za neka reformska pitanja potreban konsenzus, ako ga je moguće postići. To će biti najprije za pitanje teritorijalne reorganizacije. "Ne treba ni konsenzus mistificirati, moguće je zamisliti i suglasnost volje Vlade i građana, neka Vlada pripremi model reforme i, ako ne može postići suglasnost s glavnom opozicijskom strankom, ponudi taj model na referendumsko odlučivanje građanima", ističe Koprić. Treba, međutim, odmah krenuti u ozbiljne i dugoročne reforme, a na Hrvatskoj je hoće li rezultat biti uspješan, kao što je to bio slučaj u Danskoj, ili će završiti kao Grčka, u kojoj reforma nije dala zadovoljavajuće rezultate. "U Danskoj su sve političke opcije složile da je reforma lokalne uprave i samouprave prioritet, nešto slično kao što su se kod nas sve opcije složile o putu Hrvatske u EU. Slično nam je potrebno i s reformom javne uprave", kaže Zdravko Petak, profesor katedre za javne politike na Fakultetu političkih znanosti u Zagrebu.

Problem je što velik broj državnih i lokalnih službenika ne zna što je javna uprava, koja se sastoji od državne uprave i lokalne odnosno regionalne samouprave i uprave, pa se često brkaju kruške i jabuke.Tako državni službenici ne znaju ni osnove lokalne samouprave, lokalni službenici ne vide dalje od svoje male lokalne jedinice, a mnogi javni službenici i nisu svjesni toga da se ubrajaju u javni sektor, pa se znaju i uvrijediti ako im se spomene da su to – javni službenici plaćeni iz javnih sredstava. I poslovna zajednica često zlonamjerno napada javni sektor, a istodobno želi savršene javne usluge. "Mediji podilaze publici i populistički napadaju 'lijene birokrate' premda u osnovi nemaju pojma što sve korisno taj sustav javne uprave osigurava zajednici u kojoj svi živimo.

No, za reformu javne uprave najvažnije je razumjeti da ona treba osigurati kvalitetnije javne usluge svima, zajednici, ali i pojedincima, poduzetnicima i strancima. Glavni cilj reforme morao bi biti uspostava povjerenja građana u javnu upravu. Tome moraju znatno pridonijeti i političari, čak i prije svih ostalih. Oni su nerazdvojan dio sustava javne uprave, a svjedoci smo da upravo oni najviše razaraju povjerenje građana u državu", kaže Koprić, otkrivajući najveći problem javne uprave u Hrvatskoj kojoj je nužna sveobuhvatna reforma, od državne do lokalne. No, otežavajuća je okolnost da Hrvatska još nema strateški dokument, pa je očito da nema ni strategije decentralizacije, ni razvoja javnih službi.

Nekoordinirane politike 
"Izostanak strateškoga dokumenta pokazatelj je slabe političke volje da se provede cjelovita i smislena reforma javne uprave", smatra Koprić.Petak kaže da Hrvatska još nema koordinaciju javnih politika, kao što to imaju mnoge druge zemlje. "Osnovno je pitanje kako osigurati homogenost javnih politika, a to je ono što je Hrvatskoj potrebno", kaže Petak.Darinko Kosor, predsjednik HSLS-a, kaže da je njegova stranka još prije četiri godine predlagala reformu javne uprave. Zato je i podržao nedavni prijedlog Zakona o regionalnom razvoju, koji je izazvao otpor među lokalnom zajednicom, ali je sve očitije da postoji konsenzus o reformi lokalne uprave i samouprave koja je danas fragmentirana i sastoji se od prevelikog broja jedinica.

"Zauzimamo se za smanjenje broja županija, općina i gradova, a u roku od dvije godine moguće je donijeti zakonsku regulativu koja će riješiti problem njihova prevelikog broja", kaže Kosor, koji se pita gdje se izgubila reforma državne uprave i lokalne samouprave u Planu 21, kojim je sada vladajuća koalicija krenula u parlamentarne izbore.Iako Vlada kao predlagač Zakona tvrdi da se njime ne miješa u teritorijalnu podjelu Hrvatske, nego pravedniji sustav kategorizacije potpomognutih područja na temelju indeksa razvijenosti, riječ je o začecima buduće regionalne raspodjele lokalnih jedinica. Uz novu kategorizaciju potpomognutih područja, predlaže se i čitav niz izmjena koje će odrediti budući institucionalni okvir za provedbu regionalne politike. Tako je definirano pet planskih područja, svrha kojih je grupirati županije radi lakše koordinacije i strateškog planiranja razvoja.

Stručnjaci zanemareni 
"Problem Hrvatske fragmentiranost je teritorijalne organizacije, koja onemogućuje  pružanje javnih usluga ili znatno snižava njihovu razinu i kvalitetu. Ona onemogućuje efikasnost lokalne samouprave, koja time jako gubi na važnosti. Nemoguće je decentralizirati na jedinice koje su male, kadrovski i fiskalno nesposobne. Potrebno je redefinirati područnu samoupravu u pravu regionalnu i broj regija zadržati na njihovom prirodnom broju (četiri plus grad Zagreb), a lokalnu samoupravu također redefinirati, odustati od razlikovanja ruralnih i urbanih jedinica te ih okrupniti, odnosno uspostaviti negdje između 120 i 150 jedinica, koliko ih u smislu urbane strukture Hrvatska jedino i može imati", kaže Koprić.

Petak, pak, smatra da je potrebno diferencirati općine, a težište staviti na gradove. "Županije postupno treba usmjeriti prema četiri-pet regija, ali to treba učiniti oprezno kako ne bismo ugušili lokalne inicijative koje su se pokazale dobrima od 1993.", ističe Petak.Iako u Hrvatskoj postoji velik broj stručnjaka za pitanje javne uprave, čini se da je postalo uobičajeno da svi sve znaju o njoj, nešto poput nogometnih fanova koji sve znaju o nogometu, pa se njihovo mišljenje često ne uvažava. Zato je i moguće da se položaji u javnoj upravi smatraju plijenom pobjedničkih stranaka, što se u teoriji naziva "spoils system", po kojem pobjedniku pripada sve. To je ujedno  jedan od razloga nepovjerenja u javnu upravu. Koprić objašnjava kako politički utjecaj nije sporan, ali se mora odvijati po jasnim pravilima, s tim da postoje područja suradnje i područja odvojenosti politike i struke u javnoj upravi. Problem je ako politika ne zna ili neće odrediti ciljeve, nego to prepušta nekim drugima, a još je veći problem ako se miješa u stručne stvari. "To je kao da se političar počne miješati u posao automehaničaru, a zapravo uopće ne zna kako radi automobilski motor i nema sredstva kojima bi kvar utvrdio i popravio. Stvari su tu vrlo jednostavne i jasne.

Glavne zloupotrebe političara su u tome da se miješaju u pojedinačne predmete, zapošljavanje 'svojih', nomotehničko oblikovanje propisa, i slične poslove, koje bi morali samostalno (odgovorno, temeljem zakona i s primjerenim znanjem) obavljati sami službenici", naglašava Koprić.Hrvatska ima studije javne uprave, ali samo malobrojni se uspiju i zaposliti nakon završetka studija. "Stručnjaci su zanemareni jer upozoravaju na granice poželjnog i dopuštenog utjecaja političara, a nemaju jednake instrumente i moć kao političari. Političari su u dominantnoj poziciji, i to vrlo često zloupotrebljavaju, omalovažavajući struku da bi zadovoljili neke nelegitimne interese. Tako je i studij javne uprave zabačen, premda ga mi stalno razvijamo u smjeru modernog i kvalitetnog studija na razini onih u drugim europskim zemljama", kaže Koprić.Mnogi u izvršnoj vlasti uopće ne razumiju funkcioniranje javne uprave i javni interes, pa nerijetko otvoreno zazivaju način upravljanja javnih službi kakav postoji u privatnim korporacijama, što ugrožava i same temelje demokracije. Usto, prevladavajući konsenzus koji postoji među svim političkim opcijama da je sustav javne uprave sam po sebi loš krije i sasvim partikularan interes sužavanja javnog interesa nauštrb privatnih profita.

Financijski održivi 
"Neke metode upravljanja mogu biti slične u javnom i privatnom sektoru. Ipak, država nije vlasništvo trenutnih vlastodržaca i ne smiju im se dati one upravljačke ovlasti i mogućnosti koje ima privatni vlasnik tvrtke. Država je instrument u rukama zajednice, svih građana, čak i onih koji još nisu rođeni, ali će u njoj živjeti. Zato i službenici moraju biti profesionalno neovisni u obavljanju posla, posvećeni javnom interesu, etični i efikasni. Političari trebaju određivati ciljeve javnih politika, a ne se ponašati kao neki 'poslodavci', jer poslodavac službenicima je zajednica svih građana", objašnjava Koprić.Petak tvrdi kako u ozbiljnim zemljama nitko ne zaziva upravljanje javnom upravom na način privatnih koorporacija. "To je dokazano neizvedivo. Danas se sve više govori o javnom menadžmentu, koji, međutim, nema velikih veza s korporativnim menadžmentom", ističe Petak.

Problem je i to što se prilikom svake rasprave o reformi javne uprave nudi isključivo argument ekonomske isplativosti, pri čemu se zanemaruje teoretski dokazana tvrdnja da je ekonomski aspekt bitan, ali nije jedini poželjan. Zakonitosti funkcioniranja kompleksne organizacije kao što je javna uprava ne temelje se samo na ekonomiji, nego i na pravu, sociologiji i drugim disciplinama. Usredotočenost na isključivo ekonomski aspekt prilikom propitivanja javne uprave osuđena je na neuspjeh. Javni sektor složen je mehanizam koji uz ekonomske mora uvažavati i druge vrijednosti kako bi funkcionirao kako treba i isporučivao usluge koje su primjerene očekivanjima građana. "Nije poželjno osvrtati se na financijsku samoodrživost i ekonomske učinke regionalne i lokalne samouprave. Sigurno će zbog prirodnih, demografskih i drugih karakteristika i nakon reforme biti malih i financijski neodrživih jedinica lokalne samouprave. No, broj takvih ne bi smio biti veći od jedan do dva posto, a kamo li 55 posto, koliko ih je sada", kaže Koprić.