Ne posustaju nastojanja poslovnog svijeta, ali i akademske zajednice da se iznađu normativna rješenja za narasle cijene građevinskog materijala i radova: konkretnije, ovdje je najpoželjniji sustavni odgovor unutar našeg pravnog okvira na inflaciju i poremećaje u dobavnim lancima budući da izvođači već duže trpe poslovne gubitke na ugovorenim projektima, poglavito onima javnog karaktera.

No, u pitanje će, izostane li rješenje, doći i novi investicijski projekti, ali i održivost poslovanja mnogih tvrtki, na što posebno ovih dana ponovo upozorava poslodavačka udruga. Izlaz vidi u primjerenoj raspodjeli rizika zauzimajući se pritom za izmjene Zakona o obveznim odnosima.

No, jesu li uopće te izmjene potrebne, jer se čini da bi u kontekstu rješavanja problema, u prvom redu kao ‘okidač’ kako se stvari mogu sustavno riješiti uz pretpostavku da stvarno za to postoji politička volja, trebalo posegnuti za režimom koji već nekoliko godina vrijedi za ugovore o koncesijama.

Drugim riječima, do novog Zakona o koncesijama (2017.) ovi su ugovori bili građansko pravne naravi i podlijegali su odredbama iz Zakona o obveznim odnosima u slučaju spora i slično. No sad su to već 7 godina upravni ugovori, za koje su nadležni upravni, a ne trgovački sudovi.

Nadalje, kako za Poslovni dnevnik na tu temu prezentira profesor upravnog prava sa zagrebačkog Pravnog fakulteta Marko Turudić, isto bi kao i za koncesije trebalo vrijediti i za ugovore o izvođenju radova koji se nabavljaju po Zakonu o javnoj nabavi (ZJN), što znači da ZOO i njegova limitirajuća odredba, koja povećanje cijena do 10% u slučaju ugovorene nepromjenjivosti cijena u potpunosti prebacuje na izvođača, više ne bi bili odlučujuća norma.

Štoviše, sve izmjene koje diktira tržište – promijenjene okolnosti ili viša sila, uredile bi se za radove u sklopu Zakona o javnoj nabavi.

Pokušaj Vladine intervencije, mnogi tumače, prije svega predstavlja dobru vjeru i dobre želje, ali ne i praktično rješenje/S. Strukić/PIXSELL

Materijal skuplji oko 50%
“Ugovor o javnoj nabavi ima sve elemente upravnog ugovora, ali iz nekog razloga i ovaj i prošli ZJN-ovi sadrže odredbe o primjeni Zakona o obveznim odnosima na sporove oko izvršenja ugovora. Ovo nije samo teoretsko pitanje već ima i ozbiljne praktične posljedice, što se vidi i u ovom primjeru velikog problema s cijenama radova zbog utjecaja inflacije i poremećaja u dobavnim lancima”, izričit je Turudić.

Stoga naš sugovornik iznosi da bi se morala provesti široka rasprava koliko povećanje cijena trebaju snositi izvođači, a koliko povećanje cijena trebaju snositi naručitelji, no podcrtava i to da su ovdje najveći problem, uz sporadično nerazumijevanje između izvođača i naručitelja, zapravo odredbe ZOO-a.

Upravo tu sad dolazimo do pitanja s kojim se Turudić bavi već dugo (od 2016.), a koje glasi: “Zašto se ZOO uopće primjenjuje u postupcima javne nabave”, odnosno zašto je ugovor o javnoj nabavi u RH – građanskopravni ugovor? Ovo je pitanje zanimljivo i zbog inicijative Hrvatske udruge poslodavaca da se normativno rješenje konačno pronađe.

Prema zadnjim podacima HUP-a cijene građevinskog materijala u prosjeku su narasle oko 50% u odnosu na pretkrizno razdoblje, dok je trošak rada veći za 16% u odnosu na 2019. Problem eskalira tamo gdje ne postoji mogućnost korekcije cijena, pa kako navode i sami građevinari, uredba Vlade RH o priznavanju troškova povećanja cijena do danas nije profunkcionirala u praksi te je investitorima ostavljena mogućnost različitog tumačenja.

Naime, prepoznavanje ovog već nekoliko godina starog problema te pokušaj Vladine intervencije, kako mnogi tumače, prije svega predstavlja dobru vjeru i dobre želje, ali ne i praktično rješenje, jer za izdane preporuke koje nijedan naručitelj nije obvezan slijediti ‘ruke su vezane’ zbog navedene limitirajuće odredbe ZOO-a.

Zbog toga u HUP-u upitnima drže ZOO-ove odredbe na osnovu kojih sav rizik pada na leđa izvođača radova, pa ponovo traže primjerenu raspodjelu rizika. HUP navodi kako građevinski sektor ne može sam podnijeti 10%-tno povećanje cijena kada su neto marže oko 2,7%, te predlaže izmjene relevantnih odredaba ZOO-a na način da izvođač radova može zahtijevati povećanje cijena već nakon poskupljenja od 3% kada je ugovorena nepromjenjiva cijena.

Problem je velik, kaže u svom osvrtu Turudić, i potrebno ga je sustavno riješiti, a to znači “izričitim normativnim određenjem ugovora o javnoj nabavi kao upravnog ugovora, čime se omogućuje režim različit od obveznopravnog, ali se i omogućuje detaljnije uređenje faze izvršenja ugovora samim ZJN-om”.

Sustavno i alternativno rješenje
“Ovo je posebno važno zato što sam ZJN omogućava granularni pristup, budući da razlikuje nabavu roba, usluga i radova, te je moguće odrediti različite načine izvršenja ugovora s obzirom na predmet nabave. Također, na ovaj se način ne bi zadiralo u sistemski zakon poput ZOO-a, već bi se normativna intervencija ograničila samo na pravi problem”, kaže Turudić dodajući da pretpostavka za to postoji u članku 152. Zakona o upravnom postupku gdje je uređena materija izmjena upravnog ugovora zbog promijenjenih okolnosti te da kod toga nema nikakvih prepreka EU direktivama, u kojima se pravna priroda ovih ugovora ne regulira, pa je to u domeni nacionalnog zakonodavstva.

Inače, podsjeća i na alternativno, a svakako manje sustavno rješenje u kojem su neki naručitelji navedeni problem riješili izričitim navođenjem primjene uzanci o građenju u svoje DON-ove.