Svaka javna usluga, kapitalni projekt poput izgradnje cesta, škola, vrtića… ili onaj manje kapitalni poput izgradnja fontana, uređenja i održavanja okoliša, svoje uporište mora imati u proračunu.

Njega na temelju plana prihoda i rashoda lokalne i državna vlast donose krajem godine dajući uvid u to na što će trošiti novac poreznih obveznika. Vjerodostojnost, odnosno točnost planiranja i ostvarenje državnog i lokalnog proračuna, onog u našim općinama, gradovima i županijama, trebala bi nam biti jako važna.

No, kako su u Hrvatskoj disciplina i odgovornost rijetke vrline, posebno u politici, ne treba čuditi da ih nema ni u planu javne potrošnje, odnosno planiranju lokalnih proračuna. Dokazuje to i zanimljiv rad znanstvene suradnice s Instituta za javne financije Simone Prijaković koja je kroz tri godine, od 2020. do 2022., analizirala vjerodostojnost planiranja proračuna županija, gradova i općina.

Nužan stalni nadzor

Rezultati analize, nažalost, nisu iznenađujući. Lokalni čelnici ne znaju ili ne žele dobro planirati. U podrobnije analize uzroka takve situacije Prijaković ne ulazi, no u zaključku napominje da se nada da će njezina kratka analiza “ukazati lokalnim jedinicama na važnost kvalitetnoga proračunskog planiranja i potrebu ostvarivanja što uravnoteženijih proračuna”. Na to ih u konačnici obvezuje i zakon.

Nada se, također, da će potaknuti građane na proaktivnije uključivanje u proračunske procese. Za početak to bi zahtijevalo interes građana za ono na što se i kako troši naš novac, ali ne samo deklarativno već zahtijevanje otvaranja pojedinih dokumenata i ‘excelica’, potom i traženje odgovora kada se zaključi da se obećano ne ispunjava.

Da je takvo ponašanje nužno i da je nad političarima potrebno provoditi stalan “nadzor”, dokazuju podaci iz analize znanstvenice s Instituta za javne financije. Ispada da je ona najniža razina, općine, ujedno građanima najneposrednija (tko ne zna svog lokalnog “šerifa”?) ujedno i najlošija u ostvarivanju plana svojih prihoda i rashoda. Prosječna odstupanja u ukupnim prihodima u općinama u 2022. bila su oko 30 posto, u gradovima nešto više od 20 posto, dok su najniža u županijama – manje od 10 posto.

Ključno je da vlasti uz proračunske dokumente o izvršavanju proračuna ponude precizna obrazloženja svih odstupanja, kaže Simona Prijaković s IJF-a/PD

Neprihvatljiva odstupanja

Trogodišnji prosjek sve tri lokalne razine također daje prilično loše rezultate. Planirani prihodi poslovanja (oni prikupljeni od poreza na dohodak, pomoći i donacija, raznih pristojbi i naknada) odstupaju 28 posto od ostvarenih. Ukupni prihodi oko 29 posto, a daleko najveća odstupanja, čak 57 posto, pokazuju prihodi od nefinancijske imovine (ostvareni prodajom stambenih i poslovnih objekata, zemljišta, prijevoznih sredstva i strateških zaliha).

Ništa bolja situacija nije ni na strani rashoda. Analiza znanstvenice Prijaković pokazuje da prosječna odstupanja ukupnih rashoda iznose 31 posto. Lokalni političari najlošije planiraju rashode za nefinancijsku imovinu koji odstupaju čak 52 posto, a najbolje rashode poslovanja koji odstupaju “tek” 15 posto.

Svakako treba napomenuti da tijekom godine može doći do nepredviđenih događanja pa su odstupanja između planiranog i ostvarenog normalna, ali do određenog iznosa i postotka. Prihvatljivo je do pet posto, kaže Prijaković. Dakle, naši lokalni čelnici prihvatljivo debelo prekoračuju.

“U cijelome promatranom razdoblju najviša odstupanja ukupnih prihoda imale su uglavnom općine i manji gradovi, odnosno većinom lokalne jedinice s manje od 7500 stanovnika”, objašnjava.

Ukupne su prihode najviše (više od 65%) precijenili su Donja Voća, Biograd na Moru, Podravska Moslavina, Rugvica, Orle, Zagvozd, Dubravica, Vuka, Primorski Dolac, Pokupsko, Hrašćina te Lišane Ostrovičke, piše u analizi. “Velika odstupanja prihoda mogu biti povezana s pomoći EU-a jer su se lokalne jedinice prijavile na natječaj te planiraju dobiti sredstva iz EU-a, ali navedena sredstva se ne ostvare ili kasni njihov primitak”, ističe Prijaković.

Ima i pozitivnih primjera. U tri promatrane godine ukupne prihode najrealističnije su planirali Šibensko-kninska, Splitsko-dalmatinska, Međimurska, Zadarska, Ličko-senjska i Zagrebačka županija, gradovi Karlovac, Križevci, Osijek i Umag – Umago te općine Voćin, Sveti Martin na Muri i Matulji (do 5 posto).

Slično je i s rashodima. Najviša odstupanja, kao i kod planiranja prihoda, uglavnom imaju općine i manji gradovi, gotovo isti oni koji su loše planirali prihode.

Ukupne rashode najrealističnije su, s odstupanjima manjim od 5 posto, planirali Šibensko-kninska, Primorsko-goranska, Splitsko-dalmatinska, Međimurska, Zadarska, Virovitičko-podravska, Dubrovačko-neretvanska, Ličko-senjska i Požeško-slavonska županija, gradovi Zagreb, Prelog, Virovitica i Ozalj te općine Hlebine i Marijanci.

“Većina lokalnih jedinica planira veće prihode i rashode nego što ih tijekom godine ostvare. Za njih bi valjalo izvidjeti je li problem u nedostatku administrativnoga osoblja sposobnoga za kvalitetno planiranje proračuna, planiraju li se namjerno viši prihodi kako bi se mogli planirati i viši rashodi ili se radi o nekim drugim razlozima”, zaključuje Prijaković.

Vjerodostojnost planiranja proračuna Međunarodno partnerstvo za proračun (IBP) definira kao sposobnost vlasti da ispuni vlastite ciljeve (plan) prihoda i rashoda tijekom fiskalne godine. “Ako vlast ne izvršava proračun prema planu, građani se mogu zapitati zašto se to dogodilo i s čime je to povezano. Ponovljena odstupanja smanjuju povjerenje građana u sposobnost vlasti da realistično planira i ostvari proračune te da se pridržava svojih obveza”, ističe Prijaković.

Primjerice, u 2022. godini Općina Donja Voća u Varaždinskoj županiji, kojom upravlja načelnica Sanja Kočet, bila je apsolutni rekorder u lošem planiranju proračuna. Planirani prihodi promašili su planirane čak 91 posto, a rashodi 93 posto. Slijedi ih Općina Žumberak čiji je načelnik Zdenko Šiljak Općinskom vijeću predložio proračun čiji su ukupni prihodi u konačnici odstupali 82, a ukupni rashodi 88 posto.

U top 10 loših planera te godine našao se i Biograd na moru. Grad na čijem je čelu Ivan Knez ukupne je prihode, koji su iznosili tek 7,2 milijuna eura, premašio 78 posto, a ukupne rashode čak 79 posto. Postavlja se pitanje mogu li s takvim planiranjem građani uopće vjerovati financijskom dokumentu na temelju kojega se planiraju sve godišnje aktivnosti? Teško. Minimum pristojnosti u takvim situacijama nalagao bi da lokalni čelnici objasne zašto je došlo do odstupanja.

“Ključno je da vlasti uz proračunske dokumente o izvršavanju proračuna ponude precizna obrazloženja svih odstupanja. Pri objavama izvještaja (polugodišnjih i godišnjih) o izvršenjima proračuna vlasti bi morale detaljno objasniti zbog čega je došlo do odstupanja i kako se prema njima namjeravaju odnositi u budućnosti, odnosno što će biti s planiranim, a neostvarenim prihodima i rashodima u budućim razdobljima.

Odstupanja mogu biti posljedica nepredviđenih okolnosti u domaćem ili svjetskom gospodarstvu, primjerice recesija ili pandemija, ali mogu biti i posljedica nesposobnosti vlasti da realno planira prihode i rashode ili čak namjeran čin, kako bi se ostvarili neki ciljevi vlasti (primjerice, prije izbora)”, objašnjava naša sugovornica.

Takva objašnjena građani dobivaju rijetko, tek iznimno. “Zato je iznimno važno uključiti se u proračunski proces i utjecati na realnije planiranje proračuna lokalnih jedinica kako bi se izbjegla velika odstupanja i mogućnosti za manipulaciju proračuna”, savjetuje Prijaković.

Stanje se ipak popravlja

Jedino efikasna kontrola građana može donijeti pozitivne promjene. Dobar primjer za to je još jedan projekt Instituta za javne financije, ‘Transparentnost lokalnih proračuna’. Tim na čelu sa znanstvenicom Mihaelom Bronić od 2013. transparentnost mjeri brojem ključnih proračunskih dokumenata objavljenih na mrežnim stranicama općina, gradova i županija. Zahvaljujući njihovom mjerenju i javnoj objavi rezultata popravlja se iz godine u godinu. Prošle godine oni koji nisu objavili sve dokumente bili su izuzetak, a ne pravilo.

To je tek prvi korak prema transparentnosti, a drugi je u potpunosti na građanima. Veći angažman poreznih obveznika u nadzoru prikupljanja i trošenja javnog novca jedini je put prema odgovornom trošenju, ali i smanjivanju korupcije. Rezultat projekta Instituta za javne financije je i sve češće otvaranje proračuna javnosti.

Nedavno je tako Grad Zagreb predstavio aplikaciju koja daje uvid u potrošnju drugog najvećeg proračuna u državi. No i ona, bez uključivanja građana, ne znači ništa.