Plan ReArm Europe, usvojen prošli tjedan u Bruxellesu, počiva na velikom udjelu privatnog kapitala u naoružavanju Europe, zatim na istaknutoj ulozi Europske investicijske banke, a Ursula von der Leyen koja ga je predstavila, kaže da je hitno i presudno za uspjeh poboljšati financiranje za tvrtke putem jedinstvenog tržišta kapitala.
Ovo zadnje, jedinstveno tržište kapitala, zove se unija za štednju i ulaganje, a cilj je omogućiti slobodnije djelovanje tvrtkama i niže troškove – posebno za mala i srednja poduzeća, a strateški cilj je jačanje konkurentnosti. Drugim riječima, cilj je povratak investicija u Europu, na prvom mjestu europskih investitora. To je, dakle, privatno financiranje naoružanja Europe. Doista su već uklonjene mnoge prepreke u tržištu kapitala, ali Komisija će rad na ovome ubrzati.
Ne za ubojito oružje
Što se tiče Europske investicijske banke, promjene njihovih pravila u kreditiranju opisuju kao stvaran zaokret započet još prošle godine koji će se sada proširiti. Pravilo koje je i dalje na snazi jest da EIB neće financirati ubojito oružje. Konkretno, neće davati zajmove za proizvodnju metaka ili pušaka. Ali, ako zemlja članica Unije to želi, dozvolit će joj se neograničeni zajmovi u obrambene svrhe. To znači da će se davati zajmovi za zaštitu kopnenih granica i kritične infrastrukture, uključujući izgradnju infrastrukture, zatim za rad, polaganje i zaštitu kablova na dnu mora te tehnologije ometanja, na primjer dronova.
EIB je već bio posudio Poljskoj za izgradnju vojarne. Istraživanje i razvoj također bi moglo biti pod kapom EIB-a, i vidjet ćemo od sad pa nadalje koja će zemlja biti dovoljno pametna da iskoristi te zajmove za ulaganje u pamet i razvoj. Dakako da bi to mogao biti i veliki vjetar u leđa za digitalizaciju i za zelene politike od kojih ne treba odustati, jer ne odustaje niti Kina.
Svi znamo za program kohezijske politike Europske komisije kojim se pomaže manje razvijenim članicama da dostignu standard onih razvijenih i koji je ustanovljen prije mnogo desetljeća. Hrvatska ga koristi i on nam koristi. Po tom modelu, slikovito predočavaju upućeni, EIB bi imao stalnu liniju financiranja u obrambene svrhe. To je veliki zaokret.
U EIB-u kažu da posebnim mjerama namjeravaju motivirati komercijalne banke da slijede njihov primjer u kreditiranju obrambene industrije. Ograničenje je zadržano u tome da je zabranjeno ulagati u proizvode koje imaju smrtonosnu namjenu, proizvodi moraju zadržati civilnu primjenu. Zemlja članica određivala bi i dobila zajam za što joj treba, dok je u okviru prihvatljivog. To znači, slikovito, da bi djeca u vrtiću mogla i dalje recitirati “mir-mir-mir, nitko nije kriv”, ali da bi imali zaštitu dok se igraju.
No, kako vidimo, u središtu konstrukcije ReArm-a je javno financiranje. Von der Leyen najavljuje da će Komisija ublažiti plafon zaduživanja u Paktu za stabilnosti i rast kako bi zemlje članice mogle financirati svoje potrebe u obrani. Ako se, navodi se u analizama, izdaci za obranu povećaju za samo 1,5 posto GDP-a, Unija bi mogla za četiri godine raspolagati s 650 milijardi eura u obrambene svrhe.
Kod nas, ministar obrane Ivan Anušić rekao je da bi Hrvatska mogla u narednom razdoblju povećati izdvajanja za otprilike toliko. Sad smo na nešto manje od dva posto BDP-a u davanjima za obranu. Nadajmo se da BDP neće pasti. Uz ovo, Komisija će omogućiti dizanje kredita u vrijednosti od 150 milijardi eura, i zapravo, svi se sada interesiraju upravo za ovaj instrument. Putem tog instrumenta, financirat će se jače obrambene potrebe.
Državama članicama omogućit će se zajednička javna nabava, a to će “smanjiti troškove, smanjiti fragmentaciju, povećati interoperabilnost i ojačati našu obrambenu industrijsku bazu”, objasnila je Ursula von der Leyen. Nabavljat će se, prema šefici Komisije, “zračna i proturaketna obrana, topnički sustavi, projektili, sustavi protiv bespilotnih letjelica”…
Evo, Komisija se nada namaknuti oko 800 milijardi eura za dodatna javna ulaganja u obranu i vojne kapacitete, uz nadu da BDP neće padati. Zemlje koje imaju AAA rejting neće biti toliko zainteresirane za zajedničku javnu nabavu, dakle, Njemačka će to propustiti, ali one koje nemaju, tu priliku mogu dobro iskoristiti. Sad vidimo ključne komponente ReArma i signale kakva će biti struktura, ambicija i pravni format. Činjenica je da ReArm jača nacionalne – nacionalne! – obrane pojedinih zemalja, a ne nadnacionalnu komponentu, što je i razumljivo, jer je obrana u domeni suverenosti zemlje članice.
Vratimo se na tren tome da će Europska komisija dozvoliti fleksibilnost u trošenju, odnosno, podržati aktivaciju takozvane “nacionalne klauzule o izuzeću”, sadržane u članku 26. nove Uredbe o Paktu o stabilnosti i rastu, navodi se u dokumentima. Prema toj klauzuli, države članice imaju mogućnost zatražiti odobrenje za odstupanje od fiskalne discipline kao odgovor na “izvanredne okolnosti i višu silu, koje imaju veliki utjecaj na javne financije”.
To izuzeće vrijedi godinu dana, može se obnoviti, ali nije idealno za dugoročno planiranje ulaganja u obranu. Međutim, komentirao je stručnjak za europsko pravo, belgijski profesor Paul Dermine za belgijske medije, bila je to jedina realna opcija: “Klauzula koja je bila na snazi u pandemiji, sadržana u članku 25. Uredbe br. 2024/1263, ocijenjena je neprimjenjivom jer trenutačna sigurnosna kriza ne ispunjava kriterije “ozbiljnog gospodarskog pada u eurozoni ili Uniji u cjelini”, kao što je bio slučaj tijekom pandemije Covida-19. Izmjena i dopuna Pakta za stabilnost i rast, kako bi se troškovi obrane u potpunosti izuzeli, nije se činila opravdanom s obzirom na potrebu za brzom reakcijom na brza geopolitička kretanja”.
Pravna ograničenja i političke igre
Profesor Paul Dermin nastavlja: “Privremeno ublažavanje fiskalnih pravila EU-a putem nacionalne klauzule o izlazu pruža državama članicama potrebnu političku i pravnu potporu za velika ulaganja. Međutim, postoje značajna ograničenja. Prvo, raspoloživi fiskalni prostor uvelike se razlikuje među državama članicama. Nakon desetljeća krize, razine javnog duga u Europi su visoke, a neke države članice imaju ograničene proračunske margine, zbog čega neće biti sposobne za radikalno povećanje vojne potrošnje. Drugo, neke se države članice suočavaju s pravnim ograničenjima koja sprečavaju iznenadna povećanja deficita, čak i u obrambene svrhe”.
Njemački Schuldenbremse (‘kočnica duga’) upravo je takav primjer. Dvije stranke koje će najvjerojatnije činiti vladajuću koaliciju, CDU/CSU i SPD, sklone su maknuti tu fiskalnu kočnicu za zaduživanje i u tu svrhu iskoristiti sadašnji saziv Bundestaga, jer u narednom zbog rasporeda stranaka, ukidanje kočnice ne bi prošlo. No, najnovije, i Zeleni na koje se računalo da će dati pristanak, se nećkaju. Vjerojatno će se ipak problem riješiti pregovorima, trgovanjem, ali – nije gotovo dok nije gotovo.
I još nešto: hitnost jačanja europske obrane ne osjeća se jednako diljem EU-a. Jednom Portugalu, Malti ili Cipru iskreno je svejedno što se događa tamo negdje i tim vladama bit će jako teško animirati svoju publiku za ulaganja u obranu. Nažalost, i Hrvatska je upitna, ako dobro čitamo signale s Pantovčaka i iz SDP-a. “Nek’ se građani upitaju žele li smanjene mirovina za 15 posto, da bi se dalo za obranu 15 posto više”, izjavio je Arsen Bauk u intervju na N1. Moglo bi se dogoditi da neke zemlje, pa i Hrvatska, ostanu zakočene i ne iskoriste ReArm zbog unutrašnjih podjela.
No, uz političke igre za prevlast, zbilja će postojati i stvarne žrtve preusmjeravanja europskih sredstava. To preusmjeravanje nije bezbolno. Sad se gleda kako da se skrenu sredstva iz kohezijskih fondova. Nama se to ne treba sviđati jer nam ti fondovi još trebaju. Neke zemlje, kao što je Poljska, dovoljno su ojačale i mogu bez toga. Mi još nismo, trebao bi nam još jedan proračunski ciklus.
Uskoro će početi i pregovori o sedmogodišnjem europskom zajedničkom proračunu, koji će stupiti na snagu 2027. godine. Za pretpostaviti je da će kohezijska politika, koja je jedva preživjela i ovaj sadašnji proračun, biti žrtva preraspodjele sredstava. Manjak iz europskih sredstava idealno bi se nadomjestio rastom.
Oslanjanje na nacionalne proračune za ReArm neizbježno uključuje i rizik. Vidjet ćemo za četiri godine koliko će sredstava biti stvarno na raspolaganju. Doduše, toliko toga ćemo vidjeti u naredne četiri godine! Vratimo se na sekundu na zajedničku nabavu. Obzirom na strukturu uzajamnog pozajmljivanja na koju se ovaj instrument oslanja, prvenstveno bi koristio državama članicama s višim troškovima zaduživanja od EU-a, poput Francuske, Italije, Poljske, Španjolske ili Belgije.
Nešto slično tome je postojalo, bio je to mehanizam nazvan SURE, a koji je uspostavljen u travnju 2020. za potporu rješenjima za nezaposlenost i socijalnu zaštitu u zemljama članicama za vrijeme Covida-19. Kao i SURE, i taj novi mehanizam temeljio bi se na ‘klauzuli za hitne slučajeve’ Ugovora EU-a o kojoj se mnogo raspravlja.
Prethodne inicijative uvedene za vrijeme pandemije, kao što je Europski financijski stabilizacijski mehanizam, pa SURE, kao i EU Recovery Instrument, ili Europski mehanizam za oporavak, ili pak uredbe usvojene tijekom energetske krize, mogle su se povezati s gospodarstvom, oporavkom gospodarstva.
No, ovdje, kad je riječ o obrambenoj inicijativi, to nije tako vidljivo. Belgijski stručnjak Dermin predviđa burne pravne rasprave o njegovoj ustavnosti i kompatibilnosti sa Zajedničkom vanjskom i sigurnosnom politikom, a posebno s člankom 41. stavkom 2. UFEU-a, koji zabranjuje proračunu Unije pokrivanje rashoda koji imaju obrambene implikacije.
Čim spomenemo zajedničku vanjsku i obrambenu politiku, na skliskom smo terenu. Zajednička vanjska i obrambena politika je u EU slična je pitanju može li Bog stvoriti kamen koji ne može podići. Naime, nema zemlje koja će delokalizirati svoju obranu nekom nadnacionalnom tijelu. Opet, što ako će to trebati, da bi bila djelotvorna? Drugo važno pitanje je koliko čega treba za europsku obranu.
Kad je predstavljena nova Komisija, najavilo se da će povjerenik za obranu, Litvanac Andrius Kubilius nakon tri mjeseca objaviti “bijelu knjigu” – izvještaj, pregled, analizu situacije europske obrane. U intervjuu za litvanske medije koji je dostupan na youtube-u s francuskim prijevodom, govorio je otvoreno, prizemljeno i kompetentno. Rekao je da su, dakako, događaji i stvarnost, odluke sa sastanaka zemalja članica u Londonu, Parizu, sada nedavno Vijeća u Bruxellesu učinili velike dijelove njegovog izvještaja nepotrebnim.
Stvarnost je bila brža. Ali, rekao je, i to je važno, da je u tromjesečnoj komunikaciji sa zemljama članicama ustanovio da postoji velika konvergencija razmišljanja i stavova o aspektima europske obrane. Što je rečeno prošli tjedan u Bruxellesu nije palo s neba, nego su zemlje članice o tome dugo razmišljale. “Ono što smo pripremali za Bijelu knjigu o europskoj obrani, već se događa”. “Odluke se donose brzo, stavovi se brzinski približavaju, ali iza toga ipak jesu konzultacije koje smo poduzeli, uključujući inpute iz industrije i iz strukovnih organizacija”.
‘Big bang’ pristup
“Ja se zalažem za ‘big bang’ pristup, a ne za mnoštvo malih koračića. ‘Big bang’, ‘big money’, hrabre odluke, veliki rast industrije”.
“Novost je što ćemo te odluke donositi kvalificiranom većinom, tako da se neće moliti Mađarska da pristane. Europski parlament bit će isključen, na žalost, ali ovaj put prioritet je na efikasnosti i na brzini”, rekao je Andrius Kubilius. Novinar ga je prekinuo: Ako je to zbilja na raspolaganju, treba se požuriti i uzeti sredstva. To znači da Litva može uskoro doći i do šest posto od BDP-a za obranu”.
Tako reagiraju zemlje na istočnoj granici Unije. Povjerenik Kubilius najavio je da će Komisija predložiti i paket deregulacije u obrambenoj industriji. Dakle, nastavlja se napor pojednostavljenja pravila, neki čak misle možda i prebrzo.
“Europska obrambena industrija želi jasan plan, što treba ovdje, što tamo, a sve će se to vidjeti kroz objedinjenu javnu nabavu”. Međutim, koliko će vremena proći od momenta kad će tih 150 milijardi eura biti dostupno, do momenta kad će pojedine zemlje reagirati, dakako, ne znamo. Svaka zemlja odgovorna je za sebe.
Najveća promjena, ipak, lagano je isključivanje proruskih zemalja. “Bilo bi divno imati jedinstvenost, ali život je život”, rekao je Kubilius. “Jako je mnogo neformalnih kontakata”, dodao je. Još samo ovo: Kubilius smatra da se čak Starlink može u roku nekoliko mjeseci zamijeniti europskom tehnologijom, “ako treba”.
Ako netko zaigra za suprotnu stranu
Zaključimo. Signalizira se snažno da je briselski blok zemalja spreman intenzivirati obrambene napore i pretočiti obećanja u konkretne političke prijedloge. Zatim, bitno je da se ReArm uklapa u pravni okvir EU-a, što omogućuje brzu provedbu. Aktivacija nacionalne klauzule o izuzeću i usvajanje novog instrumenta financiranja podlijegala bi glasovanju kvalificiranom većinom, čime bi se smanjila vjerojatnost veta proruskih država članica, Mađarske ili Slovačke. Osim toga, plan bi Komisiju stavio u središte ponovno osnažene obrambene inicijative EU-a.
Plan je prvenstveno usmjeren na potrošnju za nacionalnu obranu i financiranje nacionalnih obrambenih kapaciteta, a ne na zajedničku europsku vojnu imovinu. Kao takav, izravno se ne bavi pitanjima fragmentacije i ograničene interoperabilnosti europske obrambene baze, nego bi do toga trebalo doći zaobilazno.
Stvarni financijski učinak mogao bi biti ograničeniji od 800 milijardi eura koje je najavila Ursula von der Leyen. Postoje još neke mjere, sugeriraju upućeni sugovornici, ali oni će se potegnuti ako se sigurnosni rizici povećaju.
I na kraju, još jedno pitanje: Protiv koga sve ovo, mobilizacija sredstava, zahuktavanje obrambene industrije? Svi modeli rađeni su na opasnosti napada Rusije, ali podrazumijevaju savezništvo i zajedništvo. Što ako neke zemlje počnu igrati za suprotnu stranu, a modernizirale su i izgradile kapacitete europskim novcem? Što ako neke zemlje iskoriste priliku i provociraju svoje susjede?
