Premda je u hrvatskoj javnosti opći dojam da se veliki trgovački lanci dogovaraju poput kartela u određivanju visokih cijena, predsjednica Vijeća Agencije za zaštitu tržišnog natjecanja Mirta Kapural kaže kako su sva njihova istraživanja pokazala da to nije tako. Tržište je po njihovim ocjenama konkurentno, zabranjeni dogovori se događaju neovisno o raznim antiinflacijskim mjerama koje se poduzima, a trenutno se AZTN bavi sa sedam kartela.

Većina zemalja imala je neke vrste antiinflacijskih mjera, kako regulatori tržišnog natjecanja gledaju na njihovu primjenu?

Pitanje odnosa inflacije i tržišnog natjecanja također je nešto novo što se pojavilo u zadnjih godinu i pol dana.

Sama inflacija nije u nadležnosti regulatora tržišnog natjecanja, mi cijene pratimo kroz istraživanje tržišta i vođenje pojedinog postupka, no došlo se do zaključka da možemo pomoći svojom učinkovitosti i jakom provedbom propisa o zaštiti tržišno natjecanja. Kako je povjerenica EU za tržišno natjecanje Margrethe Vestager rekla “možda mi ne možemo riješiti inflaciju, ali bez konkurencije i tržišnog natjecanja bi njezini učinci bili znatno gori”. Naravno, u ovim specifičnim situacijama se ponekad i dopuštaju suradnje konkurenata. Tako se u Njemačkoj odobrila suradnja proizvođačima šećera zbog potencijalne nestašice plina. Što se tiče antiinflatornih mjera, Vlada ih je uvela slijedom zakona o izvanrednom praćenju cijena, ono što rade poduzetnici u okviru tih mjera sasvim je u redu i nije ništa sporno s aspekta tržišnog natjecanja. Agencija radi određeni monitoring da se izvan tih mjera ne bi odvijali neki zabranjeni dogovori. No, većina država je provela takve antiinflatorne mjere i ono što se pojavilo kao bojazan da će doći do nestašice određenih proizvoda, što se nije dogodilo, dapače, naše zadnje istraživanje tržišta trgovine pokazalo je da postoji i određeno cjenovno natjecanje i da su neke cijene bile ispod ovih propisanih mjerama. Provlačila se cijelo vrijeme i sumnja da postoji neki kartel, zabranjeni dogovor između trgovaca, međutim, nije tako, riječ je o vrlo konkurentnom tržištu, što naša redovita istraživanja tržišta trgovine na malo prehrambenim i mješovitim proizvodima pokazuje.

Mi takva istraživanja provodimo već 15-ak godina, dok primjećujemo da su ih neke agencije tek zadnjih godinu, dvije počela provoditi, uslijed pritisaka inflacije. No, ni na tržištu EU gotovo nema prakse zabranjenih dogovora na tržištu trgovine na malo.

Ima nekih vertikalnih dogovora, ali na horizontalnoj razini ne. Tu je jaka konkurencija.

Treba li ipak prestati s tim mjerama?

Ne mogu to ja procijeniti, pretpostavljam da bi trebale ostati dok postoje takvi gospodarski pokazatelji i inflacija.

Što se vas tiče, dakle, one nisu rezultirale nedozvoljenom praksom?

Ne. Nedozvoljene prakse događaju se neovisno o mjerama.

Dojam je da sada i učestalije pokrećete postupke?

Imamo puno postupaka. Malo nas je, a predmeta je sve više i prijava je sve više, pa si moramo odrediti neke prioritete. A oni su uvijek teška kršenja tržišnog natjecanja, zabranjeni ugovori, karteli, a osobito u postupcima javne nabave. Oni nanose najviše štete gospodarstvu i tu smo se dosta aktivirali i prije dvije godine smo potpisali s Ministarstvom gospodarstva i održivog razvoja sporazum o pristupu e-oglasniku javne nabave, započinjemo s OECD-om jedan projekt edukacije naručitelja i svih dionika u procesu javne nabave kako bi se na vrijeme prepoznalo potencijalni zabranjeni ugovor o javnoj nabavi. Zabranjeni dogovor ponuđača, kakav smo imali primjerice u slučaju Agro-Vir koji smo dobili prije dvije godine, kažnjiv je i po kaznenom zakonu. Tu smo se dosta angažirali i tu ćemo vjerojatno i koristiti algoritme koje razvijemo. Trenutno imamo otvorenih sedam predmeta kartela, no javnosti i nije vidljiv velik dio inicijativa koje vodimo prije samog pokretanja postupka, u okviru kojih naši pravnici i ekonomisti provode prethodno ispitivanje stanja na tržištu, nakon čega utvrdimo ima li osnova za pokretanje postupka. Tu imamo dosta odbačenih inicijativa, jer nema dovoljno indicija da se postupak pokrene. Godišnje, inače riješimo oko 600 predmeta, radimo s ograničenim resursima, trenutno nas je 52.

Tko najčešće u Hrvatskoj pokreće postupke?

Uvijek ih pokrećemo po službenoj dužnosti, no inicijativa može doći od svih, od poduzetnika, udruga potrošača do javnih institucija. No, najviše inicijativa dolazi od poduzetnika. Inače, za kartele koji su tajni, jedan od glavnih alata je program pokajnika, da svatko tko je bio u zabranjenom dogovoru može doći i prijaviti kartel i donijeti alatne dokaze, te ima mogućnost dobiti oslobođenje od kazne. U praksi EK svi veliki slučajevi koji su otkriveni posljednjih deset godina bili su po takvim prijavama. Taj alat je dobar, ali kod nas nije baš zaživio, pretpostavljam zato što smo malo tržište.

Koji su to slučajevi kartela koje vodite?

O detaljima ne mogu govoriti, no riječ je o poslovanju s pšenicom/otkup žitarica, telekomunikacijske usluge, jedan je slučaj s javnom nabavom.

To što se cijene primjerice goriva mijenjaju istodobno i bez velikih razlika nije ‘sumnjivo’?

Upravo završavamo istraživanje tržišta naftnih derivata, međutim preliminarni rezultati ne daju indicije o postojanju dogovora.

Agencija provodi redovita sektorska istraživanja tržišta, što su pokazala istraživanja tržišta koja je provela lani?

Imali smo i sektorsko istraživanje digitalnih tržišta, zadnje je bilo istraživanje digitalnih platformi za dostavu hrane, a istraživali smo način na koji funkcioniraju, kakav je regulatorni okvir, kako se određuju cijene i kakvi su opći uvjeti poslovanja. Standardno istražujemo tržište trgovine tiskom, te trgovinu na malo mješovitom robom i prehrambenim proizvodima. Baš u kontekstu cijena, marži i inflacije, sada smo odlučili krenuti s istraživanjem još jednog segmenta, a to su odnosi i uvjeti poslovanja između trgovaca i dobavljača u vertikalnom lancu opskrbe mješovitom robom, hranom i pićem. I prije dvije godine, kako se stalno povlačilo to pitanje, obuhvatili smo istraživanjem i marže. Naravno, ne možemo izlaziti s brojkama, no utvrdili smo da su prosječne marže kod prehrambenih proizvoda u 2022. i za razdoblje lipanj 2023. bile najviše u kategoriji pekarskih i konditorskih proizvoda, takav je pokazatelj bio i godinu ranije, a relativno su visoke bile i u kategoriji voća i povrća.

Koliko je AZTN bio uključen u praćenje zaštite tržišta u okviru prelaska na euro i njegovog korištenja za povećanje cijena ili marži, koliko je taj postupak doista ostavio traga?

To je primarno bilo u ingerenciji Državnog inspektorata, ali je i Agencija u jednoj mjeri bila uključena. Bilo je nekih situacija, konkretno najava cehova frizera, kozmetičara, mehaničara o povećanju cijena i proveli smo istraživanje stanja na tržištu, ali niti zapisi sa sastanaka cehova u HOK-u, a niti cjenici nisi pokazivali da je došlo do zabranjenog horizontalnog sporazuma.

Koja je najveća kazna koju je AZTN do sada izrekao?

Od kada imamo ovlast izricanja novčanih kazni do kraja 2022. dosegnuto je gotovo pet milijuna eura, od čega veći dio iz područja tržišnog natjecanja, oko četiri milijuna, a jedan milijun eura iz područja nepoštenih trgovačkih praksi. U 2022. izrečeno je ukupno 343 tisuće eura, a za 2023. još pripremamo podatke, ali smo imali također neke značajnije kazne, primjerice za zabranjeni vertikalni sporazum Keindl sport, čija je kazna 281.000 eura. Najveći slučaj svakako je i Spar, kojemu je izrečena kazna od 1,3 milijuna kuna.

Kakvi su efekti zakonskih okvira zabrane nepoštene trgovačke prakse u opskrbi hranom u Hrvatskoj? Kako ocjenjujete ‘poštenje’ hrvatskih trgovaca, gdje ste uočili najveće nepoštivanje propisa?

Pa, malo se zna, no mi smo prva zemlja EU koja je uvela zakon o zabrani nepoštene trgovačke prakse, već 2017., dvije godine prije nego je direktiva EU donesena. U tom području imamo jednu od razvijenijih praksi i činjenica je da je zakon imao dobre učinke, a ono što je najbitnije je da se uvela ugovorna disciplina koja ranije nije postojala. Zakon je propisao sadržaj ugovora, potakla se likvidnost jer su se propisali rokovi plaćanja uredili na do 30 dana za poljoprivredne i prehrambene i do 60 dana za ostale proizvode i s tom jakom pregovaračkom snagom došlo je do veće sigurnosti od strane dobavljača prema kupcima. Od samih povreda, pak, najčešće nailazimo na prekoračenja rokova plaćanja i tu najviše kazni u području nepoštenih trgovačkih praksi i izričemo.

AZTN se ranijih godina prozivalo da je bio neosjetljiv na veliku dominaciju jednog poduzetnika na hrvatskom tržištu, Ivice Todorića i Agrokora, na čiji slom je na kraju morala reagirati i država. Vrlo sličan slučaj je i danas s Pavlom Vujnovcem, koji je uvjerljivo najveći gospodarstvenik. Kako gledate na njegovu snagu, pratite li njegovo ponašanje?

Sam vladajući položaj na tržištu nije zabranjen. Bitno je zlorabi li poduzetnik taj položaj, no sama dominacija nije zabranjena. Mi djelujemo samo prema poduzetnicima prema svojoj nadležnosti, ako dobijemo inicijativu da se utvrđuje zlouporaba vladajućeg položaja, a ako se radi o nekoj velikoj koncentraciji, koja ima učinak na više članica, može ju ocjenjivati EK. Što se Agrokora tiče, AZTN je strogim mjerama upravo pridonio održanju tržišnog natjecanja, u smislu prodaje velikog broja trgovina, propisane obveze da na policama bude velik dio postotka proizvoda konkurenata, zadržavanje transparentnih i korektnih uvjeta s dobavljačima. Na neki način obuzdalo se Agrokor i očuvalo tržište u to vrijeme i zaista nije bilo njegove koncentracije u kojoj takve mjere nisu bile izrečene.

EK je ovih dana objavila prvo izvješće o provedbi Akta o digitalnim tržištima, koji se počeo primjenjivati krajem 2022. s ciljem da se okonča nepoštene prakse poduzeća koja se bave digitalnim uslugama, što ono pokazuje?

Digitalno tržište nedvojbeno je najveća promjena kojoj svjedočimo zadnjih godina i to je nova realnost, pa se pojavila i potreba da se ta djelatnost u području tržišnog natjecanja regulira. Ustanovilo se da tradicionalni alati koji se još uvijek koriste možda nisu dovoljni i za velike tehnološke divove i digitalne platforme je potreban drugačiji pristup, što je i rezultiralo donošenjem Akta o digitalnim tržištima. Njegov je osnovni cilj da se bez vođenja dugotrajnih postupaka njih obveže da usklade svoje poslovanje s pravnim okvirom koji propisuje EU i spriječe štete gospodarstvu i narušavanje tržišnog natjecanja. To su naravno Microsoft, Apple, Amazon i drugi divovi. No, tradicionalni alati neće se prestati koristiti, pa je i kazna u nedavnom velikom slučaju Appleu izrečena visoka na temelju članka 102. Ugovora o funkcioniranju EU, dakle odredbi o zabrani zlouporabe vladajućeg položaja.

U kojoj mjeri AZTN prati digitalna tržišta?

Agencija se uključila od samog početka donošenja ovog akta, bili smo dio samog postupka pregovaranja i sada aktivno pratimo, zajedno s kolegama iz Ministarstva gospodarstva dio smo savjetodavnog odbora EK za provedbu Akta o digitalnim tržištima. Prepoznavajući značaj digitalnog tržišta oformili smo i poseban odjel za digitalna pitanja, forenziku i IT. Inače, kod digitalnih tržišta koriste se i alati umjetne inteligencije. Sve više ih agencije za tržišno natjecanje koriste kako bi otkrivali neke zabranjene dogovore između poduzetnika.

I vi koristite algoritme?

Pokušavamo ih razviti, još uvijek je to svima novo, u razgovorima s kolegama i EK stječe se dojam da ni oni nisu još sigurni kako će to u praksi funkcionirati. To je zanimljiv proces, jer s jedne strane pomažu regulatorima da otkrivaju zabranjene dogovore, ali s druge strane nije isključeno kako upotreba algoritama koji imaju sposobnost samoučenja može dovesti do njihovog međusobnog koluzivnog dogovora bez da je algoritam inicijalno programiran za uspostavu zabranjenog sporazuma, o čemu je bio nedavno jedan članak.

Tko će onda nadzirati algoritme?

Pa, zanimljivo pitanje. EK sigurno, a nadzirat ćemo ih svi mi. Zato kažem, ulazi se u jednu potpuno novu sferu, a za očekivati je, to su u nekim agencijama s većim resursima već događa, angažiranje stručnjaka specijaliziranih za to područje. I svi ostali u Agenciji se o toj tematici moraju dodatno educirati, jer svima je to novo područje.

Svjedočimo doista brzom tehnološkom napretku, ali i velikim geopolitičkim promjenama i mjera koje pojedine zemlje poduzimaju radi zaštite svojih tržišta. Koliko su te promjene narušile i promijenile tržišnu praksu, globalno i lokalno?

Činjenica je da su sva globalna kretanja imale utjecaj i dovela su do proširenja opsega tržišnog natjecanja, tako da smo se počeli baviti i s nekim temama koje nisu bile tradicionalno u našem fokusu.

Jedno su spomenuta digitalna tržišta, tu je i održivost i zelena tranzicija, koja također ima svoj učinak.

Shvatilo se da poduzetnicima stvara određene troškove i moralo im se omogućiti da, iako su konkurenti, kada surađuju mogu kroz tu suradnju ostvariti svoje održive ciljeve i zato se kod zadnjih izmjena propisa EU o horizontalnim sporazumima donijelo posve novo poglavlje, Sporazumi o održivosti. Njime je EK uredila uvjete koje ti sporazumi moraju sadržavati, na koji način će se ocjenjivati sa stajališta potencijalno zabranjenog sporazuma, imaju li neke pogodnosti zbog kojih sporazum može biti izuzet. Naravno, takvi sporazumi ne mogu se koristiti kao paravan za zabranjene dogovore između konkurenata. Zanimljivo je i da se to ne odnosi samo na ciljeve poput održivog razvoja, klimatske promjene i slično, nego i šire ciljeve održivosti, na ljudska i radna prava, dobrobit životinja i slično.

Zadnjih godina u praksi se, prvenstveno SAD-a, pojavljuju i ugovori o zabrani vrbovanja radnika, koje također mogu biti način ograničavanja tržišnog natjecanja, jer ograničavate konkurentu da zapošljava radnika koji odlazi od vas. Ono što se pojavilo u globalnom kontekstu je uredba o stranim subvencijama koju je EK donijela, a kojom se nastoji naći način kako regulirati državne potpore kada ih daju vlade iz drugih zemalja, izvan EU.

Provedba je u nadležnosti EK, a jedan dio tiče se tržišnog natjecanja, a to su koncentracije poduzetnika koje su ostvarene uz strane subvencije. Gledaju se zadnje tri godine takvih subvencija i onda EK može ocjenjivati takve koncentracije.