Pitanje kako učinkovito provjeriti reference gospodarskih subjekata iz trećih zemalja na javnim natječajima u Hrvatskoj je kulminiralo uslijed opasnosti da su navedene reference često lažne. Kako hrvatski javni naručitelji i gospodarski subjekti redovito nemaju ni vremena, a ni resursa provjeravati jesu li reference doista lažirane, neprovjerljive licence ponuditelja iz trećih zemalja i dalje su rak rana sustava javne nabave.

Međutim, i ovo će pitanje, prema svemu sudeći, biti anulirano na terenu na kojem se izjednačavanjem pravila štiti zajedničko tržište EU-a i europski ponuditelji ako se tržište javne nabave EU-a pod određenim pretpostavkama za ponuditelje iz trećih zemalja – i to sve do reguliranja javnonabavnih sporazuma – zatvori.

I to vrijedi na ponuditelje koji dolaze kako iz članica Svjetske trgovinske organizacije (WTO) koje nisu potpisnice GPA sporazuma (General Procurement Agreement), javnonabavnog sporazuma potpisanog u okviru WTO-a, tako i na one iz trećih zemalja s kojima sklopljeni bilateralni trgovinski sporazumi nemaju poglavlja koja se tiču javne nabave.

Dijeljenje vrijednosti

Pitanje vrijedno 2 bilijuna eura, koliko je “teško” tržište javne nabave Unije, stoga glasi: “Ide li EU u smjeru zaštite europskih ponuditelja i zajedničkog tržišta kroz trasiranje strategije reciprociteta u sustavu javne nabave, sve kako bi svoje tržište i ponuditelje zaštitila od nelojalne konkurencije i nametnula pregovore o ovim važnim sporazumima”? Odgovor će biti razjašnjen kad Sud Europske unije (SEU) riješi rumunjski predmet. Konkretnije, posrijedi je test pravne “održivosti” za odredbe iz njihove novele zakona o javnoj nabavi s izmjenama kojima je 2021. implementirano restriktivno tumačenje Europske komisije iz 2019. godine.

Što to znači? Prema profesoru zagrebačkog Pravnog fakulteta Marku Turudiću, riječ je o članku po kojem javni naručitelji ne smiju nepovoljnije postupati s radovima, robom, uslugama i gospodarskim subjektima potpisnika tih sporazuma u odnosu na radove, robu, usluge i gospodarske subjekte Unije. Sve do 2019. kada je EK komunicirala restriktivnije tumačenje, on kaže da se smatralo kako se tim člankom samo i isključivo naglašava izjednačen status ponuditelja iz država potpisnica GPA sporazuma s ponuditeljima iz drugih država članica EU.

Međutim, po navedenom restriktivnijem tumačenju Komisija je još uoči izbijanja pandemije komunicirala da pristup postupcima javne nabave koji se provode unutar EU nije osiguran, te stoga može biti i isključen onaj ponuditelj koji dolazi iz države koja nije potpisnica GPA sporazuma ili koja nema sklopljen bilateralni sporazum o slobodnoj trgovini s EU koji ima posebna javnonabavna poglavlja. Također, EU ovaj članak može koristiti kao pregovarački alat u pregovorima oko trgovinskih sporazuma s trećim zemljama, ističe Turudić, s ciljem poticanja sklapanja upravo onih trgovinskih sporazume kojima su u srži načela slobodne trgovine i liberalizacije tržišta tako da EU može lakše izvoziti svoj preferirani model liberalizacije te multilateralne trgovine i regulacije.

U svojoj analizi Turudić ukazuje na mehanizme kojima sve snažnijim koracima EU ide prema efektivnom isključenju iz postupaka javne nabave kompanija koji dolaze iz država koje možda ne dijele temeljne ekonomske vrijednosti EU, ali i čiji su pravosudni i drugi standardi udaljeniji od onih u državama

članicama. Tvrdi da je ovo pitanje postalo posebno važno za vrijeme pandemije, kada se utvrdilo da je EU previše ovisna o dobrima i proizvodima koji dolaze iz drugih, odnosno vanjskih tržišta, ali i da gospodarski subjekti koji dolaze iz drugih država, najčešće Kine, koriste netransparentne državne poticaje. Time su konkurentniji u postupcima javne nabave unutar EU i tako iskrivljuju tržište i tržišno natjecanje u svoju korist.

Obvezujući mehanizam

“Od početka pandemije, pa onda kroz nastavak novih geostrateških prilika zbog izbijanja ruske agresije na Ukrajinu sa svim posljedicama koje bilježi europska industrija, uočavaju se i drugi tzv. ‘normativni krakovi’ u kojima EU izražava svoje nezadovoljstvo trenutnim stanjem u pristupu ponuditelja trećih zemalja zajedničkom javnonabavnom tržištu.

Prvi i najvažniji je često zanemarivani članak 25. Direktive 2014/24/EU, ali tu su još i novi Instrument za međunarodnu nabavu (IMN) koji se primjenjuje samo na ponuditelje iz država koje nisu potpisnice GPA sporazuma, te nemaju relevantne trgovinske sporazume s EU”, kaže Turudić. Dodaje da se IMN-om po prvi puta stvara obvezujući mehanizam kojim se iz postupaka javne nabave unutar EU mogu isključiti gospodarski subjekti iz trećih zemalja koje ponuditeljima iz EU-a onemogućavaju slobodan pristup svom javnonabavnom tržištu.

Sam IMN sadrži i velik broj ograda čiji je glavni cilj zaštita interesa država članica EU, pa će po njemu biti zanimljivo pratiti buduću praksu Europske komisije. Glavna svrha IMN-a je osigurati reciprocitet pristupa javnonabavnim tržištima u slučajevima kada treće zemlje nisu sklone otvoriti svoje tržište javne nabave ili svoje tržište koncesija međunarodnom tržišnom natjecanju, a ni poboljšati pristup tim tržištima.

Time se kompanije iz EU-a suočavaju s ograničavajućim praksama javne nabave u mnogim trećim zemljama, što dovodi do gubitka znatnih trgovinskih mogućnosti. Sukladno IMN-u, Europska komisija postupak utvrđivanja postojanja restriktivnih javnonabavnih praksi treće zemlje pokreće na vlastitu inicijativu ili na inicijativu zainteresirane države članice.

Princip je sljedeći: ako provedeni postupak pokaže prakse ograničavanja pristupa ponuditeljima iz EU tržištu javne nabave treće zemlje, Europska komisija može implementirati mjeru IMN-a, kojom od naručitelja unutar EU, kako navodi naš sugovornik, može zahtijevati da uvedu prilagodbu bodova za ponude koje dostave gospodarski subjekti iz te treće zemlje ili da isključe ponude koje su dostavili gospodarski subjekti iz te zemlje.

U istom kontekstu ograničenja kao najnoviji normativni krak Turudić sagledava Komisijin Prijedlog Akta o industriji s neto stopom emisija. Glavni cilj predloženog dokumenta odnosi se na stvaranje normativnih i regulatornih preduvjeta kako bi se u zacrtanim rokovima ostvarili ambiciozni ekološki ciljevi EU i potaknula proizvodnja ekološki prihvatljivih strateških tehnologija. EU se obvezao na postizanje klimatske neutralnosti do 2050., ali trenutačno je neto uvoznik nekoliko tehnologija i komponenti s nultom neto stopom emisija koje su ključne za postizanje tog cilja. Stoga je EK predložila ovaj akt kao dio industrijskog plana u okviru zelenog plana kako bi se osiguralo da strateške ovisnosti ne ugroze zelenu tranziciju.

Utvrđivanjem zajedničkog cilja proizvodnog kapaciteta za 2030. i pojednostavnjenjem regulatornog okvira za tehnologije s nultom neto stopom emisija, akt će omogućiti EU-u da postane industrijski predvodnik na tom tržištu. Na temelju iskustava stečenih tijekom pandemije i energetske krize, aktom će se osigurati da u lancima opskrbe više ne bude poremećaja te da se prelazak na čistu energiju temelji na potrebnim domaćim proizvodnim kapacitetima. Međutim, kad se to prevede na sustav javne nabave, s obzirom na činjenicu da prijedlog Akta obiluje odredbama koje se tiču postupaka javne nabave, Turudić je uvjeren da se neće svidjeti svima onima koji su skeptični prema obveznom implementiranju socijalnih elemenata u postupke javne nabave.

“Tu je posebno zanimljiv prijedlog članka 10., prema kojem se doprinos ponude glede održivosti i otpornosti temelji na nekoliko kumulativnih kriterija koji moraju biti objektivni, transparentni i nediskriminirajući, a uključuju među ostalim kad je primjenjivo doprinos ponude integraciji energetskog sustava i visoki postotak opskrbe konkretnom tehnologijom s nultom neto stopom emisija iz jednog izvora opskrbe kao doprinos otpornosti. To su ograničenja uz opetovane pozive na osiguranje i skraćivanje lanaca opskrbe u ovim strateškim tehnologijama, koja svakako mogu uzrokovati otežano sudjelovanje ponuditelja iz trećih zemalja u takvim postupcima javne nabave”, navodi Turudić.

Točka na “i” na sve navedeno dolazi kroz predmet C-266/22 u kojem je žalbeni sud iz Bukurešta u travnju prošle godine postavio vrlo zanimljiv zahtjev za prethodnu odluku Sudu Europske unije. Kako je u Rumunjskoj 2021. izmijenjena definicija gospodarskih subjekata u Zakonu o javnoj nabavi, njome se predviđa automatsko isključivanje iz postupaka javne nabave gospodarskih subjekata iz trećih zemalja u skladu s navedenim restriktivnim tumačenjem EK iz 2019. Odluku u ovom predmetu još nemamo, ali kako ističe Turudić, u svibnju je objavljeno mišljenje nezavisnog odvjetnika Athanasiosa Rantosa, a argumentaciju iz mišljenja neovisnih odvjetnika često slijede i odluke SEU-a.

Tako navodi da neovisni odvjetnik izričito potvrđuje Komisijino tumačenje članka 25. Direktive 2014/24/EU i otvara vrata nacionalnim zakonima u kojima se iz postupaka javne nabave automatski isključuju gospodarski subjekti iz trećih zemalja koje nemaju međunarodnim sporazumom s EU reguliran uzajamni pristup tržištima javne nabave. Ukratko, neovisni odvjetnik je stava da gospodarski subjekti iz trećih država koje nisu potpisnice takvih sporazuma nemaju prava predviđena direktivama i stoga se ne mogu valjano pozivati na povredu načela jednakosti, nediskriminacije, pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja, koja su predviđena pravom Unije.

Značajne posljedice

U konačnici, a pod pretpostavkom da SEU to mišljenje uvaži, naš sugovornik navodi da bi takva odluka mogla imati značajne vanjskopolitičke posljedice, ali bi ujedno i značajno ojačala pregovaračku poziciju EU kod uspostavljanja bilateralnih trgovačkih odnosa za zemljama poput Kine. Kada se uzmu u obzir navedeni akti Europske komisije, ali i mišljenje neovisnog odvjetnika u predmetu C-266/22, nedvojbeno je kako je EU polako, ali sigurno napokon odlučila uvesti reciprocitet u postupcima javne nabave s trećim zemljama, referira se Turudić na uvodno pitanje.

“Navedeni akti i prijedlozi akata, ako budu usvojeni, svakako će dati europskim naručiteljima značajne ovlasti kod isključivanja gospodarskih subjekata iz trećih zemalja. Također, ako SEU uvaži mišljenje neovisnog odvjetnika, to bi značilo da više ni načelno neće biti prepreke za odredbe nacionalnih Zakona o javnoj nabavi na temelju kojih se mogu automatski isključiti ponude gospodarskih subjekata iz trećih zemalja koje nisu osigurale recipročnost u pristupu tržištima javne nabave kroz neki oblik međunarodnog sporazuma s EU, multilateralni ili bilateralni.

Takav pristup bi mogao stvoriti značajne vanjskopolitičke probleme za EU, ali bi ujedno mogao i dovesti do jače proliferacije međunarodnih sporazuma koji bi bili od velike koristi za gospodarske subjekte iz EU, jer bi im otvorili velika tržišta na kojima do sada nisu nužno imali jednaki tretman”, zaključuje Turudić.