Već se godinama sprema sraz Europske unije i vlade dviju zemalja članica, Mađarske i Poljske. Širi spor odnosi se na to što, ako išta, EU može učiniti kada neka članica počne nazadovati u ispunjenju svojih obveza prema temeljnom načelu kao što je vladavina prava. Stranke su bile u zavadi oko toga može li EU uskratiti sredstva na tim osnovama. A sada je Europski sud presudio da može.

Ipak, iako je presuda pozdravljena kao velika pobjeda vladavine zakona, mogla bi se pokazati šupljom. Umjesto principijelnog stajališta, Europski sud slijedio je stranke i zapleo se u formalističke tekstualne analize kojima se izbjegava rješavanje srži tog pitanja.

Države članice Europske unije odobrile su 2020. godine dugoročni plan proračuna i oporavka u iznosu od 2,1 bilijuna dolara koji je uključivao uvjet kojim se od svih primatelja sredstava zahtijeva da poštuju vladavinu prava. Mađarska i poljska vlada tada su zaprijetile da će uložiti veto na cijeli proračun ako se ne uklone mehanizmi uvjetovanosti. Na kraju je postignut kompromis: proračun će opstati, ali će se uvjet vladavine prava provesti tek nakon što ih Europski sud preispita i sankcionira.

Mađarska i poljska vlada ispunile su obećanje da će osporiti uredbu. Nisu osporile da se pravni poredak EU temelji na ključnim normativnim načelima, uključujući vladavinu prava, ali su ustrajale na tome da postoji samo jedan način za nadzor država članica po pitanju sukladnosti, a to je članak 7. Ova odredba ovlašćuje Vijeće Europske unije (koje se sastoji od šefova država ili vlada država članica) da uvede sankcije, kao što je suspenzija glasačkih prava, bilo kojoj državi članici za koju se utvrdi da krši norme EU.

Proceduralne prepreke

Ključno je da Vijeće može djelovati samo ako je prijedlog za istragu kršenja iznijela jedna trećina od 27 država članica EU ili Europska komisija uz suglasnost Europskog parlamenta. Vijeće tada mora “jednoglasno” (isključujući optuženicu) utvrditi da postoji “ozbiljno i trajno kršenje”, nakon čega može nastaviti sa sankcijama, do odobrenja kvalificiranom većinom.

Taj postupak pokrenut je samo dva puta, protiv Poljske 2017. i protiv Mađarske 2018. Niti jedan slučaj nije napredovao dalje od saslušanja. S obzirom na proceduralne prepreke, nije teško shvatiti zašto. Članak 7 je više tup mač nego nuklearna opcija. Dvije vlade inzistiraju na tome da EU ne može učiniti ništa drugo u okviru Sporazuma te da bi se svaki amandman, naravno, suočio s njihovim vetom.

U načelu, nema ništa loše u osporavanju sadržaja i značenja vladavine prava, koje je pravni filozof Jeremy Waldron nazvao “u osnovi osporavanim” konceptom. Međutim, Waldron povlači crtu između osporavanja značenja zajedničkog ideala i plasiranja “lažnog legalizma” u nastojanju da stekne “lažni legitimitet” za čisto politički potez.

Lažni legalizam prikladan je opis pravne strategije mađarske i poljske vlade. Jasno su dale do znanja da odbacuju vladavinu prava kao zajedničko temeljno načelo prava EU. Njegovo značenje, tvrde one, umjesto toga treba prepustiti ustavnim tradicijama i okolnostima svake države članice. Iskazivanjem spremnosti da građanima EU nametnu nebrojene teškoće (stavljanjem veta na proračun i fond za oporavak od pandemije) pokazale su da ne osporavaju značenje vladavine prava, već samo to načelo.

Nažalost, iako su podnositeljice zahtjeva izgubile slučaj, pobijedile su u pravnoj strategiji. Europski sud potrudio se pokazati da su novi uvjeti povezani s pouzdanim upravljanjem proračunom; da nisu kazneni; i da vladavina prava ima ulogu u zaštiti “financijskih interesa” EU. Sud je također istaknuo da se uvjeti moraju ukinuti “tamo gdje prestaje učinak na izvršenje proračuna, iako kršenja utvrđenih načela vladavine prava mogu i dalje postojati”.

Nije teško pogoditi sljedeće poteze poljske i mađarske vlade. One će počistiti svoja pravila o izvršenju proračuna i nadzora – možda osnivanjem posebnog “neovisnog” suda za proračunska pitanja – a zatim će izazvati Komisiju da ukine uvjetovanost, dok će istovremeno nastaviti sprečavati vladavinu prava u drugim aspektima.

Pogrešna strategija

Odgovarajući na lažni legalizam podnositeljica zahtjeva tekstualnim legalizmom, Sud je postavio temelje za još jedan krug pravnog jiujitsua. To nije dobra strategija za zaštitu vladavine prava. Ona može jednostavno produbiti javni cinizam po tom pitanju.

Ipak, najvažnija lekcija ovog slučaja može biti da se vladavina prava ne može braniti samo na sudu. Bez osnovnog konsenzusa stranaka u sporu da je vladavina prava zajednički ideal vrijedan osporavanja, sve će to postati besmisleno.