Pojam “međunarodne” državne službe nastao je prije jednog stoljeća, u vrijeme osnivanja Lige naroda nakon Prvog svjetskog rata. Dok su državni službenici do tada uvijek služili vlastitim državama ili carstvima, mali sekretarijat Lige naroda olakšavao je suradnju među državama članicama.

Osnivanje Ujedinjenih naroda nakon Drugog svjetskog rata dao je novi i znatno snažniji zamah ideji i praksi međunarodne državne službe. Danas, kada su globalni napori od temeljne važnosti za hvatanje u koštac s problemima kao što su klimatske promjene i širenje novih digitalnih tehnologija, visoko kvalitetni državni službenici potrebniji su svijetu nego ikad.

Taj se koncept nalazi i u Članku 100 Povelje UN-a: “U obavljanju vlastitih dužnosti Glavni tajnik i zaposlenici neće tražiti ili primati naputke od bilo koje vlade ili bilo kojeg tijela izvan Organizacije”. Povrh toga, “oni se moraju suzdržati od bilo kakvog postupanja koje bi se moglo odražavati na njihovu poziciju međunarodnih službenika odgovornih samo Organizaciji”. Za koga bi tada međunarodni državni službenici trebali raditi ako ne za nacionalne vlade?

Iako nacionalne vlade određuju poslanja multilateralnih institucija, zaposlenici organizacija koje obvezuje Povelja Ujedinjenih naroda – uključujući Međunarodni monetarni fond i Svjetsku banku – formalno su međunarodni državni službenici. Oni rade za narode svijeta putem svojih organizacija i putuju “međunarodnim” putovnicama Ujedinjenih naroda, a ne nacionalnim.

Održivi razvoj 2030.

Poseban status tih službenika proširuje globalno upravljanje do razmjera koji premašuju suradnju među državama-nacijama, ali ne odražava utopijski pokušaj uspostavljanja svjetske vlade. Umjesto toga, međunarodne organizacije i državni službenici jačaju zajedničko djelovanje na globalnoj razini kroz promicanje “općeg dobra”, kao što kaže Bruce Jenks, Viši Savjetnik u Zakladi Dag Hammarskjöld i bivši pomoćnik glavnog tajnika Razvojnog programa Ujedinjenih naroda (UNDP), umjesto bilo kakvih posebnih privatnih ili javnih interesa.

Teorija igara naučila nas je da se pojedinačne države nacije, dok racionalno ostvaruju vlastite interese, mogu naposljetku naći u situaciji koja je suboptimalna za sve njih. S druge strane, kao što Todd Sandler tvrdi u svojoj knjizi iz 2004. godine pod nazivom Globalno zajedničko djelovanje “nepristrane” međunarodne organizacije mogu pružiti institucionalni okvir koji pomaže u postizanju uzajamno korisnih rezultata.

U praksi nije lako održati nepristranost. Vlade istovremeno promiču i pokušavaju na razne načine utjecati na svoje državljane unutar međunarodnih organizacija, a nacionalnost je često određujući čimbenik u postavljanju na najviša međunarodna radna mjesta.

Dok sam bio Upravitelj Razvojnog programa UN-a, trebao sam se baviti konstantnim “zahtjevima” predstavnika vlade. Oni su obično bili formulirani na prihvatljiv način i tražili su od mene da “istražim” određeno pitanje. No, također sam dobivao zahtjeve – često od globalnih supersila – na način koji je jasno kršio Članak 100 Povelje Ujedinjenih naroda i trebao sam potrošiti veliku količinu vremena pokušavajući izbjeći uplitanje vlada pod takvim uvjetima.

Unatoč tome, moje cjelokupno iskustvo u Razvojnom programu Ujedinjenih naroda i u Svjetskoj banci nagovijestilo je da su se zaposlenici i menadžment ipak mogli ponašati i doista su se ponašali sukladno Članku 100. Biti osjetljiv na brige i prioritete država članica bilo je ispravno i normalno; dobivanje naredbi od njih nije.

Povrh posredovanja i pomaganja u oblikovanju političkih kompromisa, međunarodni državni službenici mogu pokrenuti inicijative i djelovati kao pobornici. Pokojni Kofi Annan bio je emblematičan u tom pogledu. Budući da je dolazio iz male zemlje kao što je Gana i da je izgradio karijeru u Ujedinjenim narodima, Annan zasigurno nije imao posebnu podršku bilo koje od najvećih međunarodnih sila. Ipak, kao glavni tajnik, izgradio je veliki moralni autoritet i poštovali su ga vođe građanskog društva diljem svijeta. Na Annanovu inicijativu, Ujedinjeni narodi pokrenuli su Milenijske razvojne ciljeve na prijelazu stoljeća, čime je razvoj dobio novi zamah – koji održava postojeći Program za održivi razvoj 2030.

Kritičari zastupaju stajalište da međunarodne organizacije ne bi trebale uživati u takvoj “neovisnosti” na temelju činjenice da cjelokupna legitimnost tih tijela proizlazi iz upravljanja i odobrenja zemalja članica.

Budući da države nacije ostaju konstitutivne jedinice međunarodnog političkog sustava, primamljivo je definirati multilateralizam ili čak globalno upravljanje jednostavno kao proces suradnje među njima. No, takvo je gledište suviše usko.

Of prilike i prijetnje

Problem zaštite od klimatskih promjena dobar je primjer onoga što je na kocki. Sustav Ujedinjenih naroda, uključujući Svjetsku banku i MMF, radi s građanskim društvom na podizanju razine osviještenosti o obimu prijetnje i provođenju ili podržavanju nepristranih tehničkih analiza troškova i koristi alternativnog tijeka djelovanja. Povrh toga, Glavni tajnik UN-a António Guterres i njegovi prethodnici Ban Ki-moon i Annan igrali su vodeće uloge u zalaganju za zaštitu od klimatskih promjena.

Svi ti napori stvorili su politički prostor koji je donekle olakšao pregovore među nacionalnim vladama po pitanju klime. Međunarodni državni službenici nemaju zadatak pokušati odrediti specifične nacionalne politike ili odlučiti kako će vlade podijeliti teret borbe protiv globalnog zatopljenja. Umjesto toga, njihova je uloga općenito zagovarati mjere temeljene na znanosti koje se mogu suočiti s izazovom i pomoći u njihovoj provedbi kada države članice odluče o pojedinostima.

Prije trideset godina izgledalo je da pad Berlinskog zida daje obećanje o trajnom miru i suradnji, koje je potaknuo novi, u potpunosti globalni multilateralizam. Danas nam još uvelike nedostaje ta optimistična vizija i suradnja među državama nacijama ostaje najvažniji element međunarodnog upravljanja. No, u dobu of prilika i prijetnji bez presedana koje nadilaze političke granice, organizacije i državni službenici koji služe cijelom svijetu neizostavan su izvor podrške za neophodno zajedničko djelovanje.v

© Project Syndicate, 2019.